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2019冠狀病毒病(COVID-19)全球大流行導(dǎo)致移民案件處理近乎停滯。美國公民及移民服務(wù)局(USCIS)以疫情為由，敦促國會提供12億美元，以解決其嚴(yán)重的預(yù)算缺口。該機(jī)構(gòu)警告說，如果沒有這筆緊急注資，它可能不得不在7月20日前讓1.87萬名員工中的1.5萬名休假。

與幾乎所有其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不同，美國移民局的大部分預(yù)算并非來自國會撥款，而是來自申請綠卡、公民身份和其他移民服務(wù)的費(fèi)用。隨著3月份美國公民入境服務(wù)局(USCIS)服務(wù)的暫停，以及因冠狀病毒而導(dǎo)致的全球旅行關(guān)閉，進(jìn)入該機(jī)構(gòu)的移民申請數(shù)量——以及由此產(chǎn)生的費(fèi)用——大幅下降。即使計劃在6月大規(guī)模重新開放服務(wù)，美國移民局預(yù)計本財政年度的申請數(shù)量仍將下降約61%。

然而，深入觀察美國移民局的運(yùn)作，就會發(fā)現(xiàn)它早在疫情爆發(fā)之前就面臨著嚴(yán)重的預(yù)算問題——這些問題是特朗普政府采取行動的合理結(jié)果。

管理Fee-Funded業(yè)務(wù)

去年11月，美國移民局提議增加費(fèi)用，其中包括歸化費(fèi)用增加83%，并表示將在2020財年生效，以幫助避免12.6億美元的預(yù)算缺口。

美國移民局被要求定期評估費(fèi)用是否包括處理費(fèi)用。多年來，每次費(fèi)用調(diào)整之前至少有一年的代理費(fèi)用超過收取。例如，在2017財年費(fèi)用上調(diào)之前，收入分別占2015財年和2016財年合格支出的91%和96%。

這種不匹配和定期修訂費(fèi)用的需要，使該機(jī)構(gòu)難以迅速調(diào)整運(yùn)作，特別是人員配置，以應(yīng)對請愿率的突然上升或下降，這可能受到經(jīng)濟(jì)、移民立法辯論、商業(yè)周期、政策變化等因素的推動。USCIS通過在不同類型的裁決之間轉(zhuǎn)移資源(這可能會導(dǎo)致大量的積壓)和“遠(yuǎn)期資金”(即承擔(dān)將由未來收入償還的成本)來管理這些波動。

USCIS還成功地經(jīng)受住了跌宕起伏，因?yàn)樗３至舜罅康默F(xiàn)金儲備或結(jié)轉(zhuǎn)，自2007年以來，國會撥款覆蓋的預(yù)算份額保持在5%或更低。該機(jī)構(gòu)向國會申請的12億美元緊急救援資金相當(dāng)于目前2020財年預(yù)算的25%。

2014年，美國移民局領(lǐng)導(dǎo)人決定，該機(jī)構(gòu)至少需要6億美元來穩(wěn)定收入波動。但是，最近它把6億美元的目標(biāo)降低到3.5億美元，通過平均過去三年最大的現(xiàn)金流動赤字來計算結(jié)轉(zhuǎn)的最低門檻。盡管如此，結(jié)轉(zhuǎn)從2017財年末的7.9億美元降至2019財年的負(fù)值，這至少是自2007年以來首次出現(xiàn)虧損。如圖1所示，這一赤字將在2020財年激增至15億美元。

去年11月這一問題被曝光時，美國移民局未能充分說明缺陷的來源。現(xiàn)在，它將短缺歸因于COVID-19的影響，并宣布將有一半以上的員工需要暫時休假，以迅速削減開支。這樣的行動將威脅其業(yè)務(wù)的穩(wěn)定和提供關(guān)鍵服務(wù)的能力。

減少移民請愿書

該機(jī)構(gòu)在過去兩年中不斷下降的上訪率，以及在審查和執(zhí)行方面增加的支出，為其收入和預(yù)算問題提供了更深入的解釋。它們反映了政府的移民優(yōu)先事項，這對美國移民局的財務(wù)可持續(xù)性造成了嚴(yán)重影響。

與前一年相比，2018財年收到的請愿書減少了100多萬份，導(dǎo)致費(fèi)用收入下降1.52億美元，從2017財年的34.8億美元下降到2017財年的33.3億美元。2019財年的申請量略有增加，但學(xué)費(fèi)最高的申請量繼續(xù)下降。結(jié)果，收入再次下降，這次下降了1300萬美元，使收入達(dá)到33.2億美元。

請愿書種類的減少與行政當(dāng)局的政策和優(yōu)先事項有直接關(guān)系。例如，有一組申請大幅下降，那就是延長臨時受保護(hù)地位(一種臨時人道主義保護(hù)形式)的申請。政府終止了對六個國家國民的保護(hù)，這些國家的國民總數(shù)超過30萬。雖然聯(lián)邦法院的禁令暫時維持了保護(hù)措施，但受影響的受援者不再提交續(xù)展申請，給美國移民局的收入帶來了巨大的打擊。

提倡大幅減少以家庭為基礎(chǔ)的移民的行政立場，以及出臺將不成比例地排除以家庭為基礎(chǔ)的申請人的贊助要求的法規(guī)等政策，可能在它們實(shí)施之前就已經(jīng)產(chǎn)生了寒流效應(yīng)。2017-19財年，美國公民直系親屬申請家庭移民的人數(shù)下降了29%。其他親屬(包括合法永久居民的直系親屬)的家屬人數(shù)下降了43%。與2012年首次報道這些數(shù)據(jù)時相比，這是一個重大的變化。

與此同時，政府通常青睞的基于就業(yè)的移民申請增加了2%。這種輕微的變化可以用經(jīng)濟(jì)波動來解釋。但是，家庭申請和基于就業(yè)的申請之間的申請率如此顯著的差異，其原因并不具有特點(diǎn)，也無法解釋。

該機(jī)構(gòu)直線下降的申請率不太可能減少?？偨y(tǒng)已經(jīng)呼吁政府機(jī)構(gòu)考慮對外國臨時工人施加限制。這一禁令將進(jìn)一步加劇美國移民局的預(yù)算缺口，因?yàn)榇蠖鄶?shù)臨時工人在進(jìn)入美國之前必須向該機(jī)構(gòu)提交申請，然后必須繼續(xù)提交申請，并支付留下來的費(fèi)用。

增加的成本

隨著請愿的減少，美國移民局增加了在發(fā)現(xiàn)移民福利欺詐和審查申請上的支出。從2016財年到2020財年，反欺詐成本翻了一倍多，從1.77億美元上升到3.79億美元。在此期間，審查金額幾乎增加了兩倍，從5300萬美元增至1.49億美元。

此外，加強(qiáng)審查似乎正在降低生產(chǎn)力。美國移民局在2016財年裁決了63%的未決和即將審理的案件。2019財年，裁決率降至56%。在同一時期，盡管申請率下降，積壓的未決申請增加了140萬份，達(dá)到570萬份。

結(jié)果，大多數(shù)類型的請愿的處理時間都增加了，有些甚至增加了一倍以上。例如，人口販運(yùn)受害者獲得T簽證的等待時間從2016財年的8個月增加到2020財年的17個月。

給國會的機(jī)會和責(zé)任

政府緊急申請12億美元的撥款和10%的申請費(fèi)附加費(fèi)，為國會提供了一個獨(dú)特的機(jī)會。作為一個收費(fèi)資助的機(jī)構(gòu)，USCIS在很大程度上免除了習(xí)慣性的國會監(jiān)督。

國會至少應(yīng)該要求有足夠的結(jié)轉(zhuǎn)余額，以確保美國移民局運(yùn)作的基本穩(wěn)定。接受COVID-19解釋了世衛(wèi)組織預(yù)算危機(jī)的說法，忽視了大流行之前更深層的財政和管理缺陷。

用于檢測欺詐和增加審查的開支的急劇增加也提出了問題。保護(hù)和維護(hù)移民程序的完整性至關(guān)重要。但這不應(yīng)該以那些有資格享受移民福利的付費(fèi)申請人的處理費(fèi)用為代價。美國移民局沒有提供證據(jù)表明在福利裁決中存在未被發(fā)現(xiàn)的欺詐程度，所以國會應(yīng)該檢查這些支出的基礎(chǔ)，考慮到它們的成本以美元為單位，延誤和生產(chǎn)力的降低。

從更廣泛的角度來看，預(yù)算危機(jī)指向的政策決定和財政選擇已經(jīng)讓美國移民局陷入了失敗的境地——無論是現(xiàn)在還是從更長遠(yuǎn)的角度來看。不可避免的結(jié)果是，合法移民的數(shù)量將大幅減少。這些改變完全是國會的特權(quán)，而不是行政部門的。然而，這種轉(zhuǎn)變之所以會發(fā)生，是因?yàn)檎趪鴷哪S下——在實(shí)施其移民議程時系統(tǒng)性地繞開了立法者。

當(dāng)國會在2003年創(chuàng)建國土安全部時，它將美國移民局作為一個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)移民系統(tǒng)的福利授予功能，并將其從其執(zhí)行任務(wù)中分離出來。國會現(xiàn)在有一個難得的機(jī)會和責(zé)任來提供明確的授權(quán)，指導(dǎo)USCIS正確地完成國會授權(quán)的任務(wù)。