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盡管喬·拜登(Joe Biden)總統(tǒng)的政府渴望擺脫其前任的政策，但在實(shí)施其移民執(zhí)法議程方面，無論是在內(nèi)地還是在美墨邊境，都面臨挑戰(zhàn)。法院禁令、行政抵制、特朗普政府在任期即將結(jié)束前不久設(shè)置的新的官僚障礙，以及西南邊境不斷加大的壓力，都使拜登政府逆轉(zhuǎn)特朗普遺留政策的努力復(fù)雜化。盡管拜登的總統(tǒng)任期仍處于起步階段，在移民體系中發(fā)揮關(guān)鍵作用的一些機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人還有待確認(rèn)，但這些挑戰(zhàn)表明，要實(shí)現(xiàn)他的一些支持者認(rèn)為理所當(dāng)然的快速成果，存在困難。

拜登團(tuán)隊(duì)首先提出了一個雄心勃勃的計(jì)劃，以軟化特朗普政府“執(zhí)行優(yōu)先”政策的一些元素。在內(nèi)地，它對大多數(shù)驅(qū)逐規(guī)定了100天的暫停期，同時(shí)對長期政策進(jìn)行審查，并發(fā)布了臨時(shí)指導(dǎo)方針，縮小了移民執(zhí)法的重點(diǎn)。在邊境,暫時(shí)保存完好的特朗普政府政策,允許幾乎所有越境人員驅(qū)逐,同時(shí)也結(jié)束了農(nóng)民工保護(hù)協(xié)議(MPP),也被稱為“保持在墨西哥”政策)和工作開發(fā)修改系統(tǒng)接收和處理新的庇護(hù)尋求者。

奧巴馬政府已經(jīng)推進(jìn)了其議程中的一些內(nèi)容，但重新調(diào)整執(zhí)法機(jī)構(gòu)的挑戰(zhàn)、國土安全部(DHS)前任領(lǐng)導(dǎo)人簽署的錯綜復(fù)雜的法律協(xié)議網(wǎng)絡(luò)，以及對新的大規(guī)模移民和尋求庇護(hù)者涌入的擔(dān)憂，都構(gòu)成了早期的挑戰(zhàn)。

縮小內(nèi)部執(zhí)法，但并非沒有失誤

在總統(tǒng)就職日那天，國土安全部發(fā)布了100天的驅(qū)逐凍結(jié)令，只有少數(shù)例外，包括被認(rèn)為對國家安全構(gòu)成威脅的非公民，以及在2020年11月1日或之后進(jìn)入美國的人，他們放棄了留在美國的權(quán)利，或根據(jù)法律要求被驅(qū)逐。這項(xiàng)禁令立即遭到德克薩斯州的質(zhì)疑，隨后在一周內(nèi)被一名聯(lián)邦法官暫時(shí)叫停，然后在2月23日被一項(xiàng)初步禁令無限期叫停。美國聯(lián)邦地區(qū)法院法官拉蒂普敦德克薩斯南區(qū)的發(fā)現(xiàn)暫停驅(qū)逐可能違反了法定要求非公民與最終取消訂單在90天內(nèi)被刪除,可能是任意的和反復(fù)無常的行政程序法案因?yàn)閲涟踩课茨芴峁┳銐虻慕忉屝抡摺?/span>

盡管如此，政府還是對一些遷移施加了限制。例如，2月3日，一架載有安哥拉、喀麥隆和剛果被驅(qū)逐者的航班在最后一刻被取消，以便允許對機(jī)上人員進(jìn)行面談，這是移民與海關(guān)執(zhí)法局(ICE)人員涉嫌襲擊的調(diào)查的一部分。這種在最后一刻對驅(qū)逐潛在證人的做法本身并不是一種改變;例如，特朗普政府在2020年11月對一名患冰癥的婦科醫(yī)生涉嫌性侵犯進(jìn)行調(diào)查期間，將幾名證人從飛機(jī)上拉了下來。但這是在立法者和證人的律師介入案件之后才發(fā)生的。另一方面，2月3日的航班停飛是根據(jù)該機(jī)構(gòu)內(nèi)部指示，可能表明該機(jī)構(gòu)正在進(jìn)行高層審查。

執(zhí)法指南的關(guān)注點(diǎn)是多年來最窄的

從長遠(yuǎn)來看，調(diào)整國土安全部的執(zhí)法重點(diǎn)對落實(shí)拜登的議程至關(guān)重要。新的臨時(shí)優(yōu)先事項(xiàng)于2月1日生效，并在2月18日的備忘錄中進(jìn)行了修訂和實(shí)施，并將繼續(xù)執(zhí)行，直到國土安全部完成對其執(zhí)行政策和問題的最終指導(dǎo)方針的審查(預(yù)計(jì)在5月底之前)。這些優(yōu)先事項(xiàng)確定了美國移民和海關(guān)執(zhí)法局(ICE)的逮捕和拘留目標(biāo)，以及在驅(qū)逐程序中可能給予哪些人酌情救濟(jì)。因此，移民和海關(guān)執(zhí)法局的新指導(dǎo)方針承諾，將會有更少的非公民被逮捕和安置在驅(qū)逐系統(tǒng)中，而不是像禁令那樣只關(guān)注驅(qū)逐。

2月18日臨時(shí)指南,盡管比那些略顯寬泛,拜登政府最初生效,代表最窄的執(zhí)行優(yōu)先級,近年來實(shí)現(xiàn)(見表1),確保絕大多數(shù)未經(jīng)授權(quán)的移民不優(yōu)先考慮逮捕和刪除,就像奧巴馬政府的末尾。移民政策研究所(MPI)估計(jì)，根據(jù)2014年的執(zhí)行指導(dǎo)方針，87%的非法移民不是執(zhí)行目標(biāo)。該指導(dǎo)方針后來被特朗普政府推翻。在拜登的臨時(shí)優(yōu)先計(jì)劃下，這一比例至少同樣高。

表1。奧巴馬、特朗普和拜登領(lǐng)導(dǎo)下的國內(nèi)移民執(zhí)法重點(diǎn)

資料來源:國土安全部部長杰·查爾斯·約翰遜(Jeh Charles Johnson)致美國移民和海關(guān)執(zhí)法局(ICE)代理局長托馬斯·溫考斯基(Thomas S. Winkowski)的備忘錄;R. Gil Kerlikowske，美國海關(guān)和邊境保護(hù)局專員;利昂·羅德里格斯，美國公民及移民服務(wù)局局長;Alan D. Bersin，負(fù)責(zé)政策的代理助理國務(wù)卿，2014年11月20日，關(guān)于逮捕、拘留和驅(qū)逐非法移民的政策，可在線查詢;國土安全部部長約翰·凱利致美國海關(guān)和邊境保護(hù)局代理專員凱文·麥卡利南的備忘錄;Thomas D. Homan, ICE代理主任;Lori Scialabba，美國移民局代理主任;Joseph B. Maher，代理總法律顧問;國際事務(wù)代理助理國務(wù)卿迪普爾·沙阿;2017年2月20日，負(fù)責(zé)管理和執(zhí)行移民法服務(wù)國家利益的代理副部長奇普·富爾哈姆(Chip Fulghum)在線發(fā)布;移民及海關(guān)執(zhí)法局代理局長Tae D. Johnson致所有移民及海關(guān)執(zhí)法局員工的備忘錄:臨時(shí)指導(dǎo):民事移民執(zhí)法和遷移優(yōu)先事項(xiàng)，2021年2月18日，可在線查閱。

然而，在一些情況下，盡管出臺了新的指導(dǎo)方針，但對非公民的執(zhí)法仍在推進(jìn)，這些人似乎不是優(yōu)先考慮的對象。自拜登上任以來，2019年埃爾帕索沃爾瑪槍擊案致23人死亡一案的一名證人被驅(qū)逐到墨西哥，一名無國籍男子被驅(qū)逐到海地，盡管立法者和支持者進(jìn)行了干預(yù)。國會黑人和西班牙裔核心小組成員呼吁拜登政府控制驅(qū)逐可能在原籍國面臨危險(xiǎn)處境的人，包括海地和喀麥隆，并堅(jiān)持新的執(zhí)法重點(diǎn)。這些實(shí)例,但是不是違反2月1日實(shí)施的指導(dǎo)方針的影響時(shí),允許代理使用他們的自由裁量權(quán)進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定外priorities-demonstrate之間的脫節(jié)總統(tǒng)的議程和冰實(shí)踐,以及顯著的困難和瞬間調(diào)整機(jī)構(gòu),以前的文化鼓勵最大化不惜一切代價(jià)執(zhí)法和Biden-appointed主任還沒有到位。

值得注意的是，2月18日更新的指導(dǎo)方針不允許執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使如此廣泛的自由裁量權(quán)，要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)在采取非優(yōu)先執(zhí)法行動之前，必須獲得其外地辦事處主任的預(yù)先批準(zhǔn)。甚至用這些高度可見的例子執(zhí)行可能與拜登的目標(biāo)管理,初步冰數(shù)據(jù)表明,在2月份的前兩周,被冰被逮捕拘留非公民在一月份發(fā)生在大約一半的速度。雖然新的執(zhí)法策略可能還沒有得到普遍遵循，但這些初步數(shù)據(jù)顯示，它們很可能產(chǎn)生了實(shí)際效果。

特朗普政府阻礙拜登的改革

盡管到目前為止，新的執(zhí)行指導(dǎo)方針沒有受到法律挑戰(zhàn)，但圍繞凍結(jié)驅(qū)逐出境的迅速訴訟表明，拜登政府的許多政策變化將在法庭上受到挑戰(zhàn)，延續(xù)了一種不斷增加、多管齊下的移民訴訟的趨勢。這一趨勢始于奧巴馬政府，在特朗普執(zhí)政期間，移民訴訟數(shù)量激增。密歇根大學(xué)民權(quán)訴訟清算所(University of Michigan 's Civil Rights Litigation Clearinghouse)記錄了奧巴馬8年任期內(nèi)的122起移民或邊境相關(guān)訴訟，而特朗普4年任期內(nèi)為333起。

特朗普政府官員在自己的法律策略下了種子，讓拜登政府更難實(shí)施其議程。兩種行為被肯Cuccinelli前所未有的簽訂協(xié)議,當(dāng)時(shí)是誰執(zhí)行職責(zé)的高級官員的國土安全的副部長,至少有四個州和一個當(dāng)?shù)鼐L辦公室,和與工會代表7600個冰員工、國家冰委員會,在特朗普的最后兩周。

與亞利桑那州、印第安納州、路易斯安那州、德克薩斯州以及北卡羅來納州羅金厄姆縣治安官辦公室簽訂的協(xié)議被稱為美國第一次頒布的避難所協(xié)議(SAFE)。雖然不是全部公開,那些要求國土安全部提前6個月通知美國的政策,將會減少移民執(zhí)法或放松減輕驅(qū)逐發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),審查的反饋提出的政策變化,如果部門選擇不接受響應(yīng),提供了一種解釋。對暫緩驅(qū)逐出境的德州訴訟稱，國土安全部違反了這一協(xié)議，但法官拒絕在這個問題上表明立場，盡管他以其他理由接受了挑戰(zhàn)。2月2日，國土安全部通知德克薩斯州，它將立即終止該協(xié)議，盡管文本需要180天的通知。

這些協(xié)議實(shí)際上賦予了簽署人在移民政策上前所未有的權(quán)力，進(jìn)一步加劇了各州和聯(lián)邦政府在這個問題上持續(xù)存在的黨派分歧。在過去的十年里，隨著州檢察長(包括共和黨和民主黨)在挑戰(zhàn)聯(lián)邦移民政策方面采取更積極的立場，并在制定影響移民執(zhí)法的地方政策方面發(fā)揮更大的作用，這種分歧進(jìn)一步加深。

特朗普離任前一天與ICE聯(lián)盟簽署的協(xié)議賦予了該聯(lián)盟推遲ICE政策改變的廣泛權(quán)力。2月16日，國土安全部在30天的審查期內(nèi)否決了該協(xié)議，從而阻止了該協(xié)議的實(shí)施。如果該協(xié)議生效，在實(shí)施之前，ICE將不得不與歐盟合作，就任何政策變化的條款達(dá)成一致。支持特朗普總統(tǒng)競選的工會仍有可能就該協(xié)議遭到拒絕一事向聯(lián)邦勞工關(guān)系管理局提起上訴。

這些協(xié)議最初可能會阻礙拜登政府的政策制定，但它們不太可能在法庭上存活下來。盡管暫停驅(qū)逐出境——拜登最具象征意義的內(nèi)部執(zhí)行努力——已經(jīng)停止，但其他更持久的政策，如迄今為止更狹窄的執(zhí)行指導(dǎo)方針，都沒有受到挑戰(zhàn)。

在入境人數(shù)可能增加的情況下繼續(xù)執(zhí)行邊境執(zhí)法

盡管拜登政府希望邊境通行速度放緩，但有跡象表明，入境人數(shù)可能即將增加。今年1月，在西南邊境攔截了7.5萬名移民，超過了2006年以來的每一年1月。從去年12月到今年1月，隨家人在美墨邊境被捕而前往美國的移民人數(shù)增加了62%，這是2014年以來月度增幅最大的一次，表明移民人數(shù)可能在快速增長。雖然許多這些事件可能是相同的人試圖穿越多個times-DHS已經(jīng)承認(rèn),38%的人遇到了2020年3月至2021年2月以前試圖進(jìn)入同年,高于2019財(cái)年的7%零星的報(bào)道顯示,新來的人的數(shù)量正在增加。

奧巴馬政府保留了聯(lián)邦疾病控制和預(yù)防中心(CDC)于2020年3月發(fā)布的命令，該命令允許美國驅(qū)逐幾乎所有非法越境的人，而不給他們尋求庇護(hù)或其他救濟(jì)的機(jī)會。除了圍繞COVID-19的持續(xù)公共衛(wèi)生擔(dān)憂外，維持該命令的目的是阻止預(yù)計(jì)在拜登就職后試圖抵達(dá)美國的移民激增，理由是他的政府將放松了邊境執(zhí)法。拜登本人對這種激增提出了警告，他的女發(fā)言人認(rèn)為，新政府需要時(shí)間在邊境建立一個更公平、更有效的庇護(hù)體系?！斑吘车谋幼o(hù)程序不會立即進(jìn)行;白宮新聞秘書珍·普薩基(Jen Psaki)在2月中旬說。

盡管如此，奧巴馬政府還是在一些尚不清楚的情況下做出了一些例外。1月下旬，一些在某些邊境地區(qū)被逮捕的移民家庭開始被釋放到美國社區(qū)，而不是按照疾控中心的命令被驅(qū)逐到墨西哥。這可能是由于至少兩個因素:由于新冠病毒協(xié)議，美國海關(guān)和邊境保護(hù)局(CBP)拘留設(shè)施的空間限制增加;由于一項(xiàng)禁止拘留移民兒童的新法律，墨西哥地方政府拒絕接收被驅(qū)逐的家庭。不過，拜登政府還沒有就將在何時(shí)、在何種情況下釋放家庭進(jìn)入美國社區(qū)的具體情況進(jìn)行溝通，目前還不清楚這是一種模式的一部分，還是政策上的例外。特朗普政府還宣布，不會根據(jù)疾控中心的命令驅(qū)逐無人陪伴的兒童，這與特朗普時(shí)代不同。但對一些人來說，這一舉措的速度還不夠快:2月底，61名民主黨眾議員致信國土安全部部長亞歷杭德羅·馬約卡斯，敦促他“在切實(shí)可行的情況下”結(jié)束所有驅(qū)逐行為。

一個留在墨西哥的緩慢結(jié)束

與在疾控中心的命令邊緣修修補(bǔ)補(bǔ)不同，奧巴馬政府已經(jīng)開始撤銷特朗普政府的一些最嚴(yán)格的政策。它從結(jié)束MPP開始，宣布了一項(xiàng)程序，允許那些在公開移民法庭上登記的人進(jìn)入美國。然而，通過這個系統(tǒng)被允許返回美國的MPP注冊者，并沒有在專門審理庇護(hù)申請的特別法庭上進(jìn)行處理，而是被匯集到同樣困擾該系統(tǒng)多年的移民法庭的積壓案件中。當(dāng)然，也有人認(rèn)為應(yīng)該迅速采取行動:在MPP政策下等待的墨西哥人口是最脆弱的群體之一，而拜登曾承諾將結(jié)束該項(xiàng)目作為他的首批行動之一。但奧巴馬政府這么做的時(shí)候，并沒有建立專門的系統(tǒng)來處理最近過境的庇護(hù)案件。這可能會刺激資金流動的增加。

最后,拜登已經(jīng)結(jié)束的政策勝過政府頒布了2019年流感大流行期間暫停,包括庇護(hù)合作協(xié)議與薩爾瓦多、危地馬拉、洪都拉斯,允許美國尋求庇護(hù)者到達(dá)邊境發(fā)送給這些國家尋求庇護(hù),以及實(shí)現(xiàn)的兩個快速庇護(hù)裁定程序:提示庇護(hù)要求審查程序和人道主義庇護(hù)審查過程。這兩項(xiàng)政策都禁止美國公民進(jìn)入美國領(lǐng)土，也禁止美國的庇護(hù)制度。在疾控中心的命令仍在實(shí)施的情況下，終止這些項(xiàng)目在實(shí)踐中沒有效果，因?yàn)楣残l(wèi)生規(guī)則禁止更廣泛地進(jìn)入美國庇護(hù)體系。但一旦取消，這些政策就不會阻礙新政府的邊境政策。雖然政府還沒有開始撤銷管制的過程使得庇護(hù)的人有資格通過第三國到達(dá)美墨邊境沒有尋求和被拒絕庇護(hù),一位聯(lián)邦法官初步阻塞在2月16日,政府很可能會選擇不繼續(xù)在法庭上辯護(hù)。

一旦CDC的命令被取消，特朗普明確阻止越境者進(jìn)入庇護(hù)系統(tǒng)的政策就不會保留。不過，特朗普政府期間制定的更狹窄的庇護(hù)理由將繼續(xù)適用于移民法庭的訴訟程序。

總的來說，拜登政府已經(jīng)廢除了特朗普最嚴(yán)格的非法越境政策中的關(guān)鍵因素，并正在調(diào)整剩下政策的執(zhí)行。它繼續(xù)面臨著建立一個庇護(hù)處理系統(tǒng)的挑戰(zhàn)，該系統(tǒng)為符合條件的人提供快速保護(hù)，并人道地遣返那些不符合條件的人，而不會讓申請人在移民法庭的積壓工作中度過數(shù)年。

這種迫切需要的庇護(hù)制度改革可能會在未來幾周和幾個月因大量邊境移民而受挫，盡管政府已經(jīng)承諾要在更大程度上關(guān)注移民的根本原因和區(qū)域移民管理制度，以應(yīng)對這類流動。在國家的內(nèi)政,美國政府仍在努力把自己擁抱的執(zhí)行機(jī)械滿負(fù)荷運(yùn)行和特朗普下沒有護(hù)欄,創(chuàng)建一個氣候的恐懼陰影的混合結(jié)果,因?yàn)樽枇τ芍莺偷胤秸０莸钦闹С终咭恢笨释吹教乩势諘r(shí)代政策的急劇逆轉(zhuǎn)，但邊境的現(xiàn)實(shí)情況以及推進(jìn)拜登在內(nèi)地的執(zhí)法議程所面臨的障礙表明，有必要制定一個長期計(jì)劃。